决策程序一般可分为调查、设计、选择、评估纠正四个阶段，每个阶段的决策者或者执行者应依据什么标准承担相应的责任必须在制度中予以明确。

从西方的经验来看，自由权利的保障历史基本上是程序发挥作用的历史。（三）公民的权利需求 任何国家机器和政府机构在权利问题上都具有天然的被动性。

实施国家机构规范的最终目标是落实序言第13自然段和第5条第4款的规定精神。站在现实主义与理想主义视域融合的立场上，笔者将我国宪法实施的进路作如下两个维度的描述：从实施内容角度看，体现为从国家机构规范到基本权利规范的转变。在我国，党委与人大的关系属于宪法规定的政权组织形式的范畴，国家机构部分宜设专节对党委与人大的关系作出规定。当出现不对宪法既定的国家权力框架进行调整就难以满足社会发展或者权利保障要求的情形时，对宪法的修改就在所难免了。这一规定的实效如何，我们没有任何理由做出乐观的估计。

[61]这表明，中央政府与地方政府职权划分不够科学合理的问题亟待解决。仇立平：《论执政党转型后的阶级阶层合作机制》，《江苏行政学院学报》2011年第3期。克罗地亚的大选的状况与斯洛文尼亚基本类似。

古今中外的例子有很多：在很长一段时间内，英国国王同时是英格兰和苏格兰的元首。加泰罗尼亚地区投票人中支持该宪法的占到了68.8％，但最后的统计结果的现实是，全区只有不到一半的人参与了投票。值得注意的是，为了能够在共和国区域选举中赢得胜利，很多政党大打族群牌，呼吁斯洛伐克的自决独立。[20] 以研究民主转型著称的耶鲁大学政治学家胡安•林茨（Juan Linz）教授认为，如果西班牙第一次大选是区域性而非全国性的，那么西班牙的统一性以及区域民族团结会更加恶化，因为全国性的政党（即西班牙政党）很难在少数民族地区获得支持。

与此同时，实际掌握捷克和斯洛伐克政权的两个政党也各自发生了内部分裂。第三，超过一定数目的公民签名可以通过选民会议推举候选人。

该问题不但对香港政制发展的走向具有重大影响，也对一国两制、民主政治以及选举制度等中国的基础性宪法概念提出了理论难题。从历史和理论来讲，民主化过程本身也容易激化身份认同问题和文化政治议题。[44]香港的民主进程因为是在较小的地理空间内推行，本身有着走向极端化的危险。但即便如此，当时的民调仍然显示，大部分斯洛伐克民众仍然不支持独立的方案，而希望在既有的政治结构当中寻求问题的解决。

其他的政党都是地区性的。1990年5月，贝尔格莱德方面开始动用人民军队，运送弹药到斯洛文尼亚和克罗地亚，试图阻止两个地区的分离主义倾向。苏联和南斯拉夫在政权发生变动之后，第一次普选都是区域性的，而非全国性的。如果有一方认为对方背约，那么就可以解约。

某些种族和政治意义上的中国人并没有在文化和政治上将自己看做中国人。民主普选发展和认同政治激化的双重现象，促使我们思考区域民主选举与国家统一之间的关系。

经过些许相互试探之后，双方最终决定分道扬镳。诚然，很多香港居民并不否认自己仍然是中国人，但实际上香港人的身份已经成为其文化认同的首选。

[43] Nadya Nedelsky, Defining the Sovereign Community: The Czech and Slovak Republics （Philadelphia: University of Penn-sylvania Press, 2009），pp. 178-181. [44] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，北京：商务印书馆1995年版，第45-49页。格鲁吉亚共产党为了能够赢得选举，不惜大打民族主义牌，比如宣称格鲁吉亚公民只对格鲁吉亚共和国负有兵役义务，而不再对苏联负有此等义务等。（2）无论在苏联还是在南斯拉夫都没有出现一个新的全国性政治力量来对抗地方民族主义，最终导致了苏联的解体和南斯拉夫的崩溃。在推进香港民主普选的过程中，在设计和影响具体的选举制度的过程中，需要时刻意识到民主选举与身份认同之间复杂而内在的关联。[4]近几年来，随着自由行的推行，大陆居民大量涌入香港，进一步激发了香港人本土身份认同及其对大陆的抗拒，并且日益使得身份认同问题政治化。在1990年3月的乌克兰区域选举中，反对派联盟民主阵线（Democratic Bloc）在选举中成功地将选民的注意力集中在民族、自治和语言（乌克兰语在当年1月1日被定为该加盟共和国的官方语言）等问题上，迫使共产党的候选人必须在这些议题上与之竞争。

相反，葡萄牙的贵族和精英阶层则更倾向于与西班牙王室和贵族交往与融合。在具体的政治和法律实践中，人民主权意味着人民产生宪法，由宪法构建政府，然后由政府代表人民从事具体的治理工作。

但仅仅一个月之后，斯洛伐克总理梅恰尔到布拉格进一步向中央政府要权，并以宣布斯洛伐克法律高于联邦法律作为威胁，如同美国内战之前很多南方州议会挑战联邦政府权威时所做的那样。最终的选举结果是：斯洛文尼亚共产主义者联盟候选人米兰•库坎（Milan Kucan）获得了总统选举的胜利，但反对党赢得了议会的多数席位，进而在基督教民主党领袖佩特勒（Lojze Peterle）的领导下于1990年5月中旬组织了新的政府，正式完成了民主转型。

这些政党或团体在实际上也没有全南斯拉夫联盟层面的影响力和选民基础，而都是斯洛文尼亚内部的政党。[22]在巴斯克地区，虽然暴力民族主义运动仍然存在，但巴斯克地区对西班牙国家的认同却随着全国性的大选的推行和自治政策的推进得以改善，至少民族恐怖主义运动得到了遏制。

更为重要的是，民主普选可以通过利用和塑造身份认同问题来确定和调整实际的权力格局。[39] 为了应对不断激化的独立诉求，联邦政府提出了权力分享计划，即划分捷克和斯洛伐克与联邦政府之间的权限，构建美国式的联邦制，进而大幅度下放中央权力。作者简介：刘晗，法学博士，清华大学法学院。美洲殖民地的英国臣民在独立革命中逐渐成为我们美国人民。

苏联二十世纪八十年代政治改革之后所举行的第一次民主大选虽然是全国性的，但其提名程序却是在各加盟国层面进行的，因而从实质过程来讲仍然是区域性的民主选举。由于原先计划经济下分工的差异，斯洛伐克的轻工业化程度与捷克相比较低，因而依靠对外出售武器维持经济收入。

因而，政府与宪法都无法决定人民本身的自然形态和地理边界。斯洛伐克方面提出，应该首先制定各自的宪法，然后两国缔结条约，订立联邦宪法。

各加盟国都废除了选举制度中对于共产党及共产党组织的席位保证，这就使得苏共这个能够跨越各加盟国、各民族之间的统合性力量在各加盟国和各地方的影响力逐步减弱。这在印度最为明显，在香港也是如此。

从世界范围来看，种族的同源性并不能保证身份认同的一致性。前共产党总书记、斯洛伐克人杜布切克（Alexander Dubeek）则当选为联邦议会议长。1990年4月到5月之间，斯洛文尼亚和克罗地亚大选率先开始举行。实际上，1860年代美国内战时期，一些南方分离主义者即是将宪法理解为一种契约，因而可以在北方违约的基础上退出契约。

在1640年发生的葡萄牙独立运动中，葡萄牙的平民阶层有很强的葡萄牙民族意识，因而激烈反对西班牙国王的统治。中心族群希望通过大范围的民族主义来统合国家，而边缘族群则希望能够通过各种方式保持其独特性，甚至构建自身的民族主义。

本文通过比较研究来切人问题，通过可资参考的具体国别案例分析，辅以理论层面的思考与探究，以期为思考香港普选问题提供参考。回头看来，捷克斯洛伐克分裂的原因自然有经济、社会、文化以及宪法等各方面的问题，但其首次民主选举对于最终事态的影响颇大。

双方商定保留原来捷克斯洛伐克宪法规定的国家结构形式，以两年为期修改宪法，调整中央地方关系。在苏联解体和捷克斯洛伐克分裂的过程中，区域民主选举在全国政治中的主导性是重要的促动要素。